Veileder for arkivering og journalføring i departementene og statlige virksomheter

Arkivverket har laget denne veilederen om arkivering og journalføring på oppdrag fra Kulturdepartementet. Oppdraget er en oppfølging av Riksrevisjonens undersøkelse av arkivering og åpenhet i departementene og statlige virksomheter i 2017, som avdekket et behov for å styrke veiledningen overfor statlig forvaltning. Veilederen avgrenser seg til arkivering og journalføring for faglig og administrativt ansatte, og tar ikke for seg behandling av saker om innsyn etter offentlighetsloven. 

Veilederen har som mål å bidra til økt forståelse av sentrale begreper og uttrykk, blant annet ved bruk av relevante og gjenkjennbare eksempler. Eksemplene i veilederen er knyttet til digitale dokumenter.

Denne veilederen er laget for deg som jobber som saksbehandler, prosjektleder eller leder i et departement eller en statlig virksomhet.

I din rolle må du hele tiden identifisere hva som er saksdokumenter, og vurdere om du skal arkivere og journalføre dem. Denne veilederen skal hjelpe deg med å gjøre den vurderingen. 

Vi har laget en en sjekkliste som oppsummerer det du må vurdere. Du kan bruke sjekklisten i web-versjon (åpnes i ny fane), eller laste ned Sjekkliste for journalføring og arkivering i departementene og statlige virksomheter (PDF). Den kan være fin å ha innen rekkevidde i hverdagen.

Først i veilederen kommer et avsnitt om din rolle i danningen av et verdifullt arkiv. Så kommer ett avsnitt om hver vurdering du må gjøre på veien mot å avgjøre om noe skal journalføres og/eller arkiveres. Hvert av disse inneholder henvisninger til det aktuelle regelverket og praktiske eksempler. Etterpå kommer et avsnitt om de tilfellene der du bare skal arkivere.

Sentrale begreper er samlet i en liste til slutt i veilederen. De er også markert underveis i teksten. Du kan klikke på dem for å komme direkte til forklaringene.

Bruk sidemenyen for å navigere direkte til et bestemt avsnitt.

Alle offentlige virksomheter er pliktige til å ha arkiv, og til å sørge for at arkivet er en kvalitetssikret informasjonskilde både for samtiden og ettertiden. Derfor skal arkivering og journalføring kun skje i et godkjent fagsystem eller sak-/arkivsystem.

Arkivet skal inneholde alle dokumentene som har betydning for saksbehandlingen til virksomheten. Det gjelder både interne dokumenter, og dokumenter som kommer inn til eller blir sendt ut fra virksomheten.

Arkiv i seg selv er ikke målet, men et middel for å oppnå ting vi tar som en selvfølge. Vi tar vare på data, dokumenter og beslutninger slik at:

• Vi kan finne igjen, dele og gjenbruke tidligere arbeid. Det handler om å være effektiv og unngå dobbeltarbeid.
   
• Vi kan bevise hva som har skjedd. Det handler om rettsikkerhet, etterrettelighet og demokrati.
   
• Ettertiden kan bygge på våre erfaringer. Det handler om forskning og kulturarv.

Journalen er en kronologisk oversikt over brev, e-post, notater og andre dokumenter som blir brukt i saksbehandlingen. Dokumentene må registreres fortløpende, med informasjon om hvem som sendte og mottok dem, hva de handler om, dato, saken de inngår i og hvordan de ble fulgt opp eller behandlet.

Offentlige virksomheter har journalføringsplikt. Dette følger av både offentlighetsloven og arkivforskriften. Journalen er offentlig slik at publikum, pressen og andre kan vite om dokumentene som er brukt i saksbehandlingen, og søke innsyn i dokumentene. Journalen er dermed et viktig redskap for å sikre åpenhet om offentlig saksbehandling, og er en forutsetning for demokratiet. Det er offentlighetsloven som regulerer hvilke dokumenter man kan få innsyn i.

Journalen er samtidig et viktig arbeidsverktøy som gir oversikt over saksbehandlingen, blant annet ved at den kan brukes som bevis på når en henvendelse ble mottatt, og hvordan den er fulgt opp. Korrekt og løpende journalføring sikrer kvaliteten på arkivet, og gjør det enklere å finne dokumenter.

I dag kommuniserer vi hovedsakelig digitalt, og i mange ulike kanaler, formater og sjangre. Det som før ble formidlet i form av et brev, kan i dag opptre som for eksempel SMS eller e-post, en melding på sosiale medier, et dokument på SharePoint, en registrering på en webportal eller i et fagsystem. Informasjonsmengden har økt betraktelig, noe den vil fortsette å gjøre. I tillegg er oppgaven med å identifisere hva som er et saksdokument, og å vurdere om det må journalføres og arkiveres, flyttet fra postmottaket til deg.

Alle disse faktorene gjør at oppgaven med å journalføre og arkivere kan føles overveldende. Arkivverket samarbeider med forvaltningen om å finne løsninger på denne utfordringen. Inntil automatiske verktøy kan avlaste oss, har du som ansatt fortsatt en viktig oppgave i å bidra til å «fange» de saksdokumentene som opprettes, sendes eller mottas. Du må identifisere hva som er et saksdokument, og vurdere om du skal journalføre eller arkivere det.

Enn så lenge skal denne veilederen hjelpe deg med vurderingen.

Som saksbehandler, prosjektleder eller leder i et departement eller en statlig virksomhet håndterer du mange dokumenter som kan være verdifulle å arkivere – både nå og for ettertiden. Mange av dem skal du også journalføre.

Det er tre punkter du må vurdere for å avgjøre om du skal journalføre noe:

• Er dokumentet et saksdokument?
• Er det sendt inn eller ut av virksomheten?
• Blir det saksbehandlet og har verdi som dokumentasjon?

Hvis du kan svare ja på alle tre spørsmålene skal du journalføre dokumentet.

Vi skal nå gå igjennom vurderingspunktene, med henvisninger til det aktuelle regelverket, enkelte unntak og forklaring av sentrale begreper. Vi gir også eksempler underveis som viser hvordan du kan vurdere forskjellige dokumenter og situasjoner i praksis.

Det første vurderingspunktet for å avgjøre om noe skal journalføres, er om det er et dokument, og om dokumentet er et saksdokument.

Et dokument er informasjon som kan presenteres som en samlet, avgrenset helhet. Det kan være en e-post, en video, en SMS, et tradisjonelt brev på papir, eller en PDF-fil. Det er ikke teknologien eller formatet som bestemmer
om noe er et dokument. 

For å vite om dokumentet er et saksdokument, må du først vurdere om innholdet gjelder virksomhetens ansvarsområde. I tillegg skal det enten ha kommet inn, være lagt frem for eller blitt opprettet av virksomheten.

Et dokument regnes som opprettet av virksomheten i det du sender det ut. Det vil si at et dokument under arbeid ikke blir et saksdokument før du sender det. Organinterne dokumenter regnes som saksdokumenter når de er ferdigstilte og det ikke skal gjøres flere endringer i dem.

Begrepet saksdokument er svært vidt, og omfatter de fleste dokumentene du tar imot eller selv oppretter som ansatt i virksomheten. Det omfatter for eksempel ikke private dokumenter, eller dokumenter en ansatt har tilgang på som medlem av en fagforening.

Når du vet at dokumentet er et saksdokument, må du vurdere om det er sendt inn eller ut av virksomheten.

Her snakker vi om sending i vid forstand. Det er ikke kanalen eller metoden for sending eller mottak av et dokument som har noe å si, men at dokumentet har blitt formidlet til eller fra en representant for virksomheten – altså deg.

Hvis du har fått en henvendelse, eller selv henvendt deg til noen utenfor din egen virksomhet, regnes denne kommunikasjonen som «sending» inn eller ut.

Som hovedregel er det ikke journalføringsplikt for interne dokumenter.

Noen dokumenter som kun er arbeidet med internt i virksomheten er alltid journalføringspliktige, selv om de er interne. Dette gjelder for eksempel dokumenter som inneholder virksomhetens endelige avgjørelse i en sak.

Virksomheten avgjør selv hvilke andre interne dokumenter det er hensiktsmessig å journalføre. Noen virksomheter har egne rutiner som spesifiserer hvilke dokumenter det er snakk om. Andre lar denne vurderingen være opp til deg som saksbehandler eller leder.

En vanlig henvendelse med krav om innsyn i en sak, og svaret på denne, er ikke journalføringspliktige selv om de er sendt inn og ut.

Du skal likevel journalføre dokumenter om innsyn hvis de gjelder eller inneholder en nærmere begrunnelse, en klage, et krav om betaling for innsyn eller et spørsmål om hvordan innsyn skal gis.

Den tredje og siste vurderingen du må gjøre for å vite om du skal arkivere og/eller journalføre et dokument, er om det blir saksbehandlet og har verdi som dokumentasjon. Disse to kriteriene oppfylles ofte samtidig.

Saksbehandling er det du gjør med et dokument i egenskap av din stilling i virksomheten, og det skal generelt lite til av overveielse før noe regnes som saksbehandling.

Et dokument har verdi som dokumentasjon når det kan brukes som bekreftelse eller bevis i etterkant, for eksempel i en eventuell rettsak eller ved behandling av en klage. Hvis et dokument har vært med på å avgjøre utfallet av saksbehandlingen eller kan tjene som tilleggsinformasjon i saken på et senere tidspunkt, har det verdi som dokumentasjon.

Arkivplikt betyr at offentlige virksomheter har plikt til å arkivere dokumenter som blir til gjennom driften til virksomheten. Av de tre vurderingskriteriene for hva som utløser journalføring, gjelder kun det siste for arkivering; om det blir det saksbehandlet og har verdi som dokumentasjon.

Når du skal vurdere arkivering, er det nok at dokumentet enten har blitt saksbehandlet eller har verdi som dokumentasjon. Et dokument kan være arkivpliktig uten å være sendt eller mottatt, og uten å være definert som et saksdokument.

Arkivplikten favner på den måten videre enn journalføringsplikten, og omfatter en større gruppe dokumenter. Et dokument som ikke oppfyller kriteriene for journalføring, skal derfor kanskje arkiveres i stedet. Forskjellen er at loven som hovedregel ikke krever at det aktuelle dokumentet skal på offentlig journal.

Når du journalfører, blir dokumentet tatt vare på i arkivet og kommer samtidig på offentlig journal slik at offentligheten kan søke innsyn i det. Når du arkiverer, blir dokumentet tatt vare på for ettertiden uten at det kommer med på journalen.

Dokumenter som kun skal arkiveres må fortsatt knyttes til en sak i sak-/arkivsystemet, og metoden for arkivering med og uten journalføring er derfor tilnærmet lik. Vær oppmerksom på at ikke alle virksomheter har sak-/arkivsystemer som har funksjonalitet for å arkivere uten å journalføre. Ta derfor kontakt med din arkivleder for mer informasjon om dette.

Møtereferater fra ledergruppen er et eksempel på dokumenter som ikke oppfyller alle kriteriene for journalføring, men som likevel har verdi som dokumentasjon og derfor skal arkiveres. Et annet eksempel er en vurdering fra juridisk avdeling som danner grunnlag for beslutningen i en sak.

Ved å arkivere slike dokumenter kan virksomheten i ettertid dokumentere hvilke vurderinger som er blitt gjort forut for et vedtak. Med tanke på eventuelle fremtidige tvister eller rettskrav, kan en slik dokumentasjon være avgjørende for å bevise at virksomheten har tatt stilling til en rekke faktorer og forhold som ikke nødvendigvis kom til syne i den utgående korrespondansen i en sak.

Et dokument er informasjon som kan presenteres som en samlet, avgrenset helhet – lagret i en form som gjør det mulig å lese/høre/vise denne informasjonen senere. Hva som kan defineres som et dokument er noen ganger en skjønnsmessig vurdering.

Informasjonen/innholdet kan være for eksempel tekst, lyd, foto eller video. Mediet eller lagringsformen kan være fysisk eller elektronisk. Det er altså ikke teknologien eller formatet som bestemmer om noe er et dokument.

Tilbake til 1 - Er det et saksdokument?

Et saksdokument er et dokument som har blitt sendt til, lagt fram for, mottatt av eller opprettet av virksomheten. Det gjelder ansvarsområdet til virksomheten, har betydning for en sak og har verdi som dokumentasjon.

Begrepet omfatter de fleste dokumentene du tar imot eller oppretter som ansatt i virksomheten. Det omfatter ikke reklamemateriell, private dokumenter eller dokumenter en ansatt har tilgang på som medlem av et offentlig utvalg, en fagforening eller et politisk parti.

Bestemte interne dokumenter er alltid saksdokumenter, og skal alltid journalføres:

• dokumenter som inneholder virksomhetens endelige avgjørelse i en sak
   
• generelle retningslinjer for virksomhetens saksbehandling
   
• forberedelser til saker som er avgjort av Kongen i statsråd
   
• presedenssaker

Tilbake til 1 - Er det et saksdokument?

Et organinternt dokument er et dokument som en offentlig virksomhet har utarbeidet for sin interne saksforberedelse.

Det er opp til virksomheten selv å vurdere hvilke interne dokumenter det er hensiktsmessig å journalføre. Du må likevel vurdere om dokumentet skal arkiveres – og da det nok at det enten har blitt saksbehandlet, eller har verdi som dokumentasjon.

Bestemte interne dokumenter er alltid saksdokumenter, og skal alltid journalføres.

Tilbake til 1 - Er det et saksdokument?

Dokumenter om innsyn er alle dokumenter knyttet til innsyn, for eksempel henvendelser med krav om innsyn og svar på disse.

Dokumenter om innsyn er ikke journalføringspliktige, bortsett fra hvis de gjelder eller inneholder en nærmere begrunnelse, en klage, et krav om betaling for innsyn eller et spørsmål om hvordan innsyn skal gis.

Tilbake til 2 - Er det sendt inn eller ut av virksomheten?

All aktivitet i regi av virksomheten som hører til virksomhetens ansvarsområde er en form for saksbehandling. Saksbehandling er det du gjør i egenskap av din stilling i virksomheten, og det skal generelt lite til av overveielse før det regnes som saksbehandling.

Saksbehandling er også å vurdere informasjon knyttet til en problemstilling, og utarbeide det nødvendige grunnlaget for en beslutning eller et vedtak.

Terskelen for hva som regnes som saksbehandling er lav. Tommelfingerregel: Saksbehandling er når du sammenstiller, vurderer eller bruker informasjon, for så å forberede eller ta en avgjørelse på vegne av virksomheten.

Tilbake til 3 - Blir det saksbehandlet og har verdi som dokumentasjon?

Et kriterium for journalføringsplikten er at et dokument har verdi som dokumentasjon. Et dokument har verdi som dokumentasjon når det kan brukes som bekreftelse eller bevis i etterkant, for eksempel i en eventuell rettsak eller ved behandling av en klage. Denne dokumentasjonsverdien kan gjelde for virksomheten selv, innbyggere eller interesseorganisasjoner.

For egen del har virksomheten nytte av dokumentasjon som beviser hvem som har gjort eller foreslått noe, hvilke argumenter som ikke ble vektlagt i en sak, eller hvordan tilsvarende saker har blitt behandlet.

Virksomheten forvalter dokumenter som påvirker rettsikkerheten til innbyggere og organisasjoner, og derfor har høy verdi som dokumentasjon.

Dokumentasjon kan også ha verdi for andre i fremtiden, for eksempel som kunnskapsgrunnlag for forskere eller som en del av vår kulturhistorie.

Tilbake til 3 - Blir det saksbehandlet og har verdi som dokumentasjon?